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⑨这在很大的程度上是一种误解，因为LAW AS INTEGRITY所指的不仅仅是融贯。

(41)这里的分析内容，借鉴了哲学家索尔·A.克里普克(Saul A.Kripke)的论述，参见Saul A.Kripke,Wittgenstein on Rules and Private Language:An Elementory Exposition,Cambridge,Mass.:Harvard University Press,1982. (42)关于中国式法律话语空间的四个位相，参见注③，季卫东文，第1-2页。实际上，维特根斯坦的怀疑悖论就是由此产生的。

因此，在哈贝马斯(Jürgen Habermas)、罗尔斯等学者看来，开放性较强的话语体系，更容易获得共识，通过意见逐步收敛、分歧逐步减少的机制来形成和加强作为真理的知识体系，反之则会助长对立和怀疑，使人们越来越远离真理。从上述这条指导意见中浮现出来的释法说理，主要包括如下两个方面：一个是注重证据在论辩中的作用，特别是要件事实的逻辑关系推演(参见《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》第4条至第6条)，这是具有重要意义的观念转换。故而，在法律议论中不妨把传统语境里既有的并无异说的证明反过来作为法律判断正当化的基本条件，并且在话语空间排除不可言说和以吏为师这两个位相。在麦考密克看来，归纳推理、道德推理、政策推理以及其他非演绎的法律思维，固然也在不同程度上发挥着各自的功能，但它们最终还是要归结到演绎推理，并且不得不分别借助它们与演绎推理之间的不同关系而被重新定位和重新认识。让我们再来考察一下最高人民法院发布的《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》的应对方案。

文本通常是容许无数的解读方式的，根本就无法限制由此推演出来的含义。但是要注意，这种知识体系和话语体系的取向其实应该是普遍主义，而不可能在所谓地方性知识(local knowledge)的螺蛳壳里做那种旨在参与全球治理的大道场。(79)李雅琴：《立法规划研究：以中国全国人大常委会和国务院立法规划为研究对象》，中国人民大学2010年立法学博士论文，第188-192页。

程序上，立法程序的启动是政策问题，它的本质是政策制定过程中的议程设定。(52)应当说，我国法学界在概念上对法律与政策进行严格区分以及学科上的这种划分，不能改变现代社会立法已经是政策制定最重要(甚至也是最主要)形式的客观现实，也不能改变立法程序启动(立法议程创建)应遵循政策议程设定规律的现实。(51)张欣：《中国视阈下的大众媒体、公共事件和法律制度供给研究》，北京大学2015年立法学博士学位论文，第49-50页。(37)李培传：《论立法》，中国法制出版社2013年，第3页。

我国的情况，同前注(14)，许章润文，第2-8页。但在立法规划是立法预测这个问题上具有共识。

(15)462 U.S.919(1983). (16)同上，第923-928页。(一)作为一种认知框架的理论需要 将立法区分为法律问题与政策问题，毫无疑问有助于从理论上更加客观地认识和评价立法活动，使我们摆脱对直观经验判断的依赖，并进而提出更有价值的制度完善建议。③另一方面，法律委统一审议制度使得法律委作为立法活动第一次层面的利益协调平台具有相对远离各种利益的优势。虽然德沃金是在相对于原则、规则意义上使用政策这一概念，但他对政策概念的描述体现了政策的本质，即它们规定一个必须实现的目标，一般是关于社会的某些经济、政治或者社会问题的改善(11)。

(25)更进一步地说，法案起草专员……更是我们法律秩序传统价值的体制内守护者，如法不溯及既往、授权的审慎运用、尊重人民自由等。如果实证研究表明，就政策问题，在议程设定、备选方案的提出、最终决策方面，法工委扮演的是主导者、甚至是决策者的角色，那明显属于立法权力的错配，即便不考虑民主正当性的问题，法工委的人员构成造成的经验与智识局限也无法承担这种角色与功能，因而需要进一步反思造成这种现象的原因。这是全国人大常委会原副委员长王汉斌经彭真同志同意就海上交通安全法和统计法两个法律草案的修改问题写给国务院副总理万里的信中的内容。而起草专员则就以正确和合适的形式将政府意图用法律语言表达出来向部长、财政部、内阁、议会负责。

(71)立法程序启动是政策制定过程中的议程设定，属于典型的政策问题，主要是以民主的方式决定。这从根源上使得立法中涉及实体内容的一些法律问题与政策问题很难区分，因为立法中一些法律问题的解决通常不可避免地会涉及利益问题。

同时立法规划是立法过程的重要阶段，具有非正式程序性的特点。曾任英国首席法案起草专员的格兰维尔·拉姆爵士说，法案的实质内容、形式、政策和法律是不可能截然分开的(21)。

关 键 词：立法程序  法律草案起草  法制统一维护  议程设定  利益博弈 有关法律统一规范的问题如法律责任(刑事处罚、行政处罚和民事纠纷处理)、法律程序以及其他一些带有共同性的规范性问题，同业务方面的规定不同，涉及法律之间的平衡和衔接问题，需要由法制工作的综合部门根据各方面的意见，加以统一考虑，避免互相矛盾，互不衔接，以利于保证法制的统一。事实上，我国的公共政策学研究，亦是遵循这一思路，例如在《网络时代政策议程设定机制研究》一文中，将议程设定定位为对立法进程的影响。参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期，第13、21页。(33)三是维护法律体系的自身结构，如我国法律责任中刑事责任、行政责任、民事责任的区分以及这三种责任承担时的优先顺序。第二种理论是公共选择理论，它是建立在经济学假设个体理性自私(但不必然自利(43))的基础上，认为立法是个体选择累加的结果。(87)虽然有观点认为法国宪法委员会成员之选任无任何条件，不强调其法律背景并有政治化的倾向(88)。

⑦黄文艺：《信息不充分条件下的立法策略：从信息约束角度对全国人大常委会立法政策的解读》，《中国法学》2009年第3期，第142-155页。首先，将立法项目列入立法规划并不是议题列入政策议程的唯一标志、亦不是必要步骤，它只是议题列入政策议程的一个强烈信号，使议题进入各政策制定参与者的视野，在各政策制定参与者之间就议题应进入政策议程达成一定共识。

(81)借鉴约翰·金登的分析，就可以理解为什么我们一些立法规划项目无法完成。(91)除了这些较为显性的程序或机制外，法律职业共同体在立法过程中存在着无意识的合宪性控制。

需要注意的是，本文对政策一词的使用，虽然相关，但区别于我国法学界的以下两种使用：一是用政策指立法或司法背后的指导原则，如为进一步落实宽严相济刑事政策……(13)二是作为与形式意义上的法律相对的党或政府的非法律性文件，强调其不确定性、不稳定性、随意性、专断性等特征，如从政策博弈到立法博弈就是在这个意义上使用政策一词。理论上对立法规划的性质是什么，迄今尚没有出现一个有说服力的共识性观点。

在此，政策被翻译为法律概念，并以立法文本的形式呈现。在这七部法律制定过程中，我们可以反复看到全国人大常委会法制委员会作为法律草案的起草单位就法律草案中的重大问题向党中央请示。(90)周叶中、江国华：《82年宪法与中国宪政：写在82年宪法颁布实施20周年之际》，《法学评论》2002年第6期，第8页。而政策翻译为法律文本的法律草案起草则是由法案起草专员负责的。

涉及政策问题的18处修改：第一，涵盖了慈善法立法所要解决的主要政策问题：①定向募捐的规范问题(第21、28、29条(92)的两处修改)。研究表明，在我国立法程序中，全国人大法律委在履行法律草案统一审议职能时，依据宪法文本审议法律草案，维持、确认和提高法律草案合宪性，使宪法文本在审议过程中呈现出了高级法的形态，与宪法文本抵触或没有宪法依据的法律草案条款必须进行修改或者整条删除，在一定程度上起到了合宪性控制的作用。

(28)鉴于法律文件本身的特性，起草的法律草案应尽可能满足确定性的要求，不存在歧义。立法过程中的合宪性控制十分重要，并且这种合宪性控制也是可行与有效的。

第二，共2处为法律衔接问题，具体包括：①明确第40条不得利用慈善捐赠宣传烟草等法律禁止的产品与事项(主要与广告法衔接)。(35)在这个意义上，立法是一种调整利益分配的政策制定活动。

(22)Richard C.Nzerem,The Role of the Legislative Drafter in Promoting Social Transformation,DRAFTING LEGISLATION:A MODERN APPROACH,Ashgate Publishing Company,2008 at 131-149. (23)关于普通法系国家和地区法律草案起草机制，同前注(21)，[英]迈克尔·赞德书，第23-41页。(29)法律草案起草过程中，要保证法律文本将政策制定者的意图精确地反映出来，并且这种反映能够经得起充满敌意的律师的详尽推敲(30)。(86)法国宪法委员会行使合宪性审查又以事前审查著称，法律由国会通过后，总统尚未公布之前，视法律种类由宪法委员会强制审查或任意审查。(12)也就是说，立法中政策问题的解决，意在通过对涉及个体或集体的利益调整以实现促进某些经济、政治或社会改善的公共利益目标。

立法规划是在立法预测基础上对立法时机与立法秩序的宏观把握，是一种宏观的立法技术。在立法规划的编制过程中，存在着立法机关工作机构(现为法工委为主)、各立法提案主体(全国人大各专门委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军事委员会、对全国人大代表议案的考虑)、国务院各部门(政策执行部门)、地方政府、专家学者(但相对局限于法律专家)、社会舆论(对媒体立法需求报道的整理)、党中央等的参与、讨论、妥协等。

(51)为此，专门研究立法议程创建的博士学位论文，只能从法律制度与公共政策的内涵具有核心相似性，都是公共事务管理的规范和准则。(40) 事实上，我国的立法实践亦是将立法作为政策决策活动看待的，并根据实际权力运行机制中的政策决策权限确定决策主体。

甚至有学者认为法案起草人员应该在法律草案起草过程中对政策制定主动起到积极作用。还有人主张应将立法规划作为立法程序的组成部分法定化(78)。